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境外国家不动产登记审查标准的经验与选取
发布时间:2016-08-26

摘要

 

  一、不动产统一登记审查标准选取的实质

  在我国不动产登记的研究领域,不动产登记审查标准的选取一直为广大学者所关注。学界之所以在这方面争论尤甚,是因为我国法律对该问题界定不清。

  首先,《物权法》对不动产登记审查标准含糊其辞,主要体现在该法的第十二条规定,该规定只空泛地对登记机关施加了“查验材料”、“询问当事人”、“如实登记”等义务。审查标准的选取主要从审查内容中得以体现,但非常遗憾,该条款对登记机关的职责仅仅进行了笼统规定,仅凭该条款,无法明确不动产登记的审查标准。值得注意的是,《物权法》第二十一条还规定了登记机关错误登记的赔偿责任,但在登记审查标准模糊不清的前提下,对登记机关是否忠实履行审查义务的判断便无从谈起,关于登记机关的赔偿责任的规定也就成为一纸空文。

  其次,《物权法》对不动产审查标准的规定存在缺位情况下,下位法对该问题也集体噤声。《房屋登记办法》与《土地登记办法》作为不动产登记的专门法,并没有对该问题作出明确规定。《土地登记规则》只对登记程序作出规定,《城市房地产管理法》与上述两部部门规章一样,仅仅对该问题作出了原则性的规定。

  最后,《不动产登记暂行条例》的出台,是我国不动产登记领域的重大事件。该《条例》是对《物权法》“实行不动产统一登记制度”的响应,对不动产统一登记的程序、信息共享、登记簿册设立及法律责任等问题进行了统一的规定。其中,该《条例》第十八条、第二十二条对不动产统一登记机关的审查内容进行了规定,这相对于《物权法》而言具有极大的进步,但该《条例》对于不动产统一登记的审查标准的规定还略为笼统,例如第二十二条第二款“存在尚未解决的权属争议的”,该条款是要求不动产统一登记机关仅仅对明显的权属争议(如该争议正处于法院审理阶段)进行发现,还是要求登记机关主动对该不动产上存在的明显与潜存的权属争议进行调查?该《条例》并未作出具体规定,因此,该《条例》仍有需要改进的地方。[1]

  立法上的缺位,引发了理论界的热烈讨论。孙宪忠教授认为,实质审查操作程序复杂,容易对交易效率产生负面影响,即使是实行登记要件主义的德国也没有对当事人之间的意思进行审查,因此主张在我国采取形式审查标准。[2]

  还有学者认为,实质审查存在着侵犯当事人的意思自治空间、加重登记机关工作负担、对登记机关工作人员要求过高等弊端,因此不提倡在我国建立实质审查标准。学界的探讨为我国不动产登记立法工作提供了丰富的理论指导。然而应该明确的是,当前我国绝大部分学者在尝试对不动产登记审查标准的选取进行论证的时候,往往都是从标准自身出发,以标准论标准,单纯从标准自身的优劣对问题进行评断。这种单纯的讨论对实践的指导作用是有限的,其论述也不会有太大的说服力。而笔者认为,不动产登记审查标准选取问题的实质,在于对公、私权利界限的准确划分。因为不动产登记其本身,即为行政权力对私权领域(不动产物权设立、转移、变更、消灭等)的干预。从不动产登记行为的登记主体、强制性与登记效力来看,不动产登记是一种典型的行政管理行为。

  但从不动产登记的内容来看,不动产登记更多地是对不动产物权人的不动产物权处分行为的反映,而这部分显然是属于民事主体间的意思自治范畴。因此,从根本上来说,不动产登记行为是呈现出一种公私交织的状态,其公私交织的典型特征是确立审查标准的基础。[3]

  具体说来,选择实质审查标准即意味着公权利对私权利的干预,因为实质审查要求登记机关对不动产物权变化的原因行为,也即是对民事主体之间的私权行为进行审查,而相反地,选择形式审查标准则体现了公权利对私权利的放任。因此说不动产登记审查标准的选取,实质上是对公、私权利的界限进行划分。只有从这个角度进行切入,才能对问题形成完整的认识,进而从根本上对问题进行论述与解决。

  二、境外国家不动产登记审查标准的经验

  不动产登记审查标准选取问题的实质在于对公、私权利界限的划分,公、私权利界限的划分这一问题,又与一国的历史情况、政治体制、社会经济发展状况有莫大关系。境外代表国家对于相关问题的处理,可以为我国不动产登记审查标准的选取提供极具价值的参考。以下笔者将会从实行不同登记效力原则的国家中选取部分国家作为代表,对其在不动产登记审查标准选取这一问题的处理上进行阐述,总结出各国在处理该问题中积累的经验。

  (一)境外国家不动产登记审查标准制度设计

  1.登记要件主义国家

  德国。众所周知,德国是奉行不动产登记要件主义的典型国家。日耳曼民族严谨、求实的精神映射到其法律当中,便促使其对不动产交易的安全性进行更高程度的关注,赋予不动产登记极高的公信力。按照上文的论述,德国无疑应为采取实质审查标准的国家,然而正如本文第一部分所提到,德国的登记机关也没有对当事人之间的意思进行审查,因此德国登记机关实行的实为形式审查标准。那么是不是就说明德国完全抛弃了实质审查标准呢?答案是否定的。德国《土地登记法》对于不动产登记申请人施加了就其“登记同意”进行公证的义务,且该义务具有强制性。公证机关不仅对当事人在相关合同中印鉴的真实性作出审查,还对交易双方表示行为的真实性、合法性进行实质审查。在这样的安排之下,德国登记机关便无须再对当事人之间不动产变动的原因行为进行审查,只须对公证文书真实性进行鉴别即可,这实质上是将登记机关的一部分审查职能转移至公证机关身上。[4]

  然而登记申请人办理公证手续的义务也是由国家通过法律规定予以确认的,因此既不能利用一般认识对德国不动产登记审查标准进行判断,也不能仅仅通过对德国登记机关职责的考察,认定德国不动产登记审查采取形式审查标准。事实上,德国在不动产登记领域采取的是实质审查与形式审查有机结合的审查标准。

  2.登记对抗主义国家

  法国。法国是典型的采取登记对抗主义的国家,这主要体现在《法国民法典》第1583条规定上,该条款规定,在因买卖合同而发生的所有权转移中,当事人就标的物及其价金相互同意时,即使标的物尚未交付、价金尚未支付,买卖即告成立,标的物的所有权即依法由出卖人转移于买受人。由此可见,法国并未将登记作为不动产物权变动的生效要件。基于此认识,有学者认为法国对不动产登记未赋予公信力,因此法国不动产登记审查采取的标准应当为形式审查标准。这样的认识有一定的正确性,因为《法国民法典》第2917条对不动产物权抵押登记时,登记机关所应承担的义务进行了规定,该条款认为,登记机关没有权利对不动产抵押的原因行为进行审查。[5]

  因此在登记机关层面,法国法律采取的的确为形式审查标准。然而,在《法国民法典》其他条款中,却与德、瑞两国一样,对公证机关的审查义务进行了强调。例如,同样是在抵押登记环节,《法国民法典》第2418条就要求公证机关将对关于抵押原因行为的公证文书交由登记机关进行登记。同样的规定还出现在不动产赠与、融资、纳税与优先权等不同的领域。因此即使在法国这样一个典型的登记对抗主义国家,其所选取的不动产登记审查标准也并非完全遵循形式主义审查原则。

  (二)境外国家不动产登记审查标准经验萃取

  通过前述对在不同登记效力模式下,不同国家就不动产登记审查标准问题上的制度设计进行阐述,不难发现,不论是在实行登记要件主义的国家,还是在实行登记对抗主义的国家,虽然不同国家对不动产登记的效力认定存在着分歧,但在不动产登记审查标准选取问题上,他们的表现却相当一致,即没有摒弃任何一种审查标准,在实践中始终坚持形式审查与实质审查并用的做法。可以得出这样的经验:在不动产登记审查程序中,不同登记模式的国家均引入了实质审查与形式审查相结合的审查标准。从不动产登记的实质来看,可以将上述一般经验理解为:不同登记模式的国家均认可公权利对私权利的干预,同时为私权利的行使提供自由空间,努力地维持着公、私权利间的平衡。

  三、中国大陆不动产统一登记审查标准的选取

  当前中国大陆不动产登记审查标准存在的主要问题在于法律缺位下导致的标准不统一。正如前文所述,上位法《物权法》未对不动产审查标准作出明确取舍,《房屋登记办法》、《土地登记办法》、《土地登记规则》等专门立法也未及时跟进。在实践中,各地均遵循着不同的审查标准。在这样的情况下,各地不动产登记的公信力就存在着不同程度的差别,不动产登记也就失去了其应有的职能,这对于不动产物权人、交易当事人乃至整个社会而言,都是极为不利的。因此,不动产登记审查标准的统一,是不动产统一登记的主要内容之一。

  值得欣慰的是,让人期待已久的不动产统一登记的相关立法工作已经取得了阶段性成果。《不动产登记暂行条例》对不动产登记审查标准的规定主要体现在第十八条与第二十二条,该条规定不动产统一登记机构应该对不动产界址、空间界限、面积等材料与申请登记的不动产状况是否一致、权属来源证明材料和有关证明文件与申请登记的内容是否一致、登记申请是否违反法律、行政法规的强制性规定共三项内容进行查验。查验内容反映着审查标准,从中我们可以看出,第一项、第二项查验内容是对申请材料的真实性与一致性进行审查,而不涉及对不动产物权变动的原因行为进行审查,因此无疑可以将该两项查验义务纳入形式审查范畴。第三项与前两项一样,也是对登记申请本身的审查,属于形式审查范畴。另外,该《条例》对不动产统一登记审查标准的规定,还可以从第二十二条规定的“不予登记”的情形中看出端倪。“不予登记”情形有四项,其中第一项与第二项分别为“不符合法律、行政法规规定的”与“存在尚未解决的权属争议的”.第三项为“申请登记的权利超过规定期限的”,该情形没必要独立出来,因为该情形同样可以包括在“不符合法律、行政法规规定的”情形中。第四项为兜底条款。在“不予登记”的情形中,该《条例》对不动产登记审查标准进行了重新确认,即实行形式审查与实质审查相结合的审查标准。《不动产登记暂行条例》明确了不动产统一登记的审查标准,而且在不动产统一登记领域引入了实质审查标准,这都是值得肯定的地方。

  但笔者认为,该《条例》在不动产统一登记审查标准的选取问题上,仍有需要改进的地方。(1)实质审查程度不高,仅局限在原不动产的权属范畴,而没有对当前同时也是最为关键的不动产变动原因行为的合法性、有效性进行审查。(2)正如前文所述,对二十二条第二项查验内容的规定过于笼统,容易导致各地理解不一,造成登记程序的混乱。(3)目前我国不动产登记人员队伍同质化、专业化程度不高,无法胜任对不动产登记申请实行实质审查的任务。[6]

  对于《不动产登记暂行条例》存在的上述缺陷,前文总结的各国在不动产登记审查标准问题上的一般经验可以给我们带来不少启发。在此基础上,出于合理平衡公、私权利的目的,中国大陆不动产统一登记审查标准的选取可以作出以下调整。

  (一)引入完整的实质审查标准

  前文已经提到,在不动产登记领域引入实质审查标准是符合私权利主体利益需求的。那么实质审查的程度该如何取舍呢?笔者认为,非完整实质审查标准无以实现不动产登记的职能,无以对私权利主体权利进行保障。因为只有对不动产变动原因行为的合法性、有效性进行严格审查,才能确保登记事项的准确无误,进而为不动产物权人、交易当事人以及社会公众的权利提供全面精确的保障。如果只是浅尝辄止地实行实质审查标准,其本质是对实质审查的背弃。因此,应摒弃《不动产登记暂行条例》中规定的浅尝辄止的实质审查标准,确立更为严格的实质审查标准,同时对查验内容作出更具体明确的规定,统一各个地方的审查行为。

  (二)引入实质审查与形式审查分流机制

  由公证机关先行对不动产登记申请进行实质审查,而后由登记机构对不动产登记申请进行形式审查,是现阶段大多数国家实行的不动产登记审查分流机制。在我国引入上述分流机制,符合对私权利的保护需要。因为与行政机关相比,公证机关具有一定的独立性,行政意志介入程度较低,可以有效减少公权利对私权利的干预程度,实现公、私权利的平衡。

  [参考文献]
  [1]孙宪忠,王茵。如何进一步完善我国不动产登记制度[J].人民法院报,2014(8).
  [2]孙宪忠。德国当代物权法[M].北京:法律出版社,1997.
  [3]邵亚萍。行政法视野下的不动产登记审查标准[J].浙江学刊,2009(4).
  [4][德]鲍尔·斯蒂尔纳。德国物权法(上册)[M].北京:法律出版社,2004.
  [5]王旭军。不动产登记司法审查[M].北京:法律出版社,2010.
  [6]王崇敏。我国不动产登记制度若干问题探[J].中国法学,2003(2).


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