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民事公益诉讼费用存在的问题与对策
发布时间:2018-07-04

摘要

  2015年底常州外国语学校患病学生超过600名, 家长怀疑其与学校北边一片受污染的土地有关, 因其原是三家化工厂的厂址。[1]在相关的公益组织提起诉讼后, 常州市中级人民法院根据一般私益诉讼费用收取标准, 确定本案的案件受理费为189.1万元。对民事公益诉讼和私益诉讼适用同一收取标准, 巨额的诉讼费用由维护社会公共利益的公益组织来交纳, 是否公平合理需进一步研究。文章对相关问题作简单探讨后提出完善建议。

  一、民事公益诉讼费用征收的立法现状

  诉讼费用是当事人为了解决民事争议进而向法院所展开的一系列诉讼活动, 并为此需向法院交纳和支出的费用。[2]280我国《民事诉讼法》第118条是法院在接收民事案件后征收诉讼费用的基础依据, 具体诉讼费用的收取内容及标准, 2007年开始实施的《诉讼费用交纳办法》 (本文简称《办法》) 对其作了介绍, 其中第6条规定收取诉讼费用的种类为: (一) 案件受理费; (二) 申请费; (三) 证人、鉴定人、翻译人员、理算人员在人民法院指定日期出庭发生的交通费、住宿费、生活费和误工补贴, 该费用由法院按国家规定代为收取。第13条规定:财产性案件的受理费依据下列表一分阶段累计交纳 (由于民事公益诉讼案件属于财产性案件, 故本文只介绍财产性案件的征收标准) 。

表1 案件受理费
表1 案件受理费

  从常州毒地案中可看出民事公益诉讼案件受理费是依据普通私益诉讼案件受理费标准进行收取的, 立法并没有针对公益诉讼的特殊性独立为其设计一套收取诉讼案件受理费的规则。

表2 申请费
表2 申请费

  民事公益诉讼属于财产性案件且诉讼标的额大, 申请执行裁判文书和财产保全的数额对公益组织来说也是一笔极大的开支。由此可见我国当事人需交纳高昂的民事诉讼费用, 才能使案件进入法院。

  《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》 (本文简称《解释》) 针对公益诉讼中公益组织确有困难无法缴纳诉讼费用的, 公益组织可以向法院申请缓交, 法院可以根据原告经济状况和案件的具体情形作出决定。关于减交和免交诉讼费用只能由败诉原告提出, 但是否批准仍需法院依照职权进行判定。

  2016年实施的《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第22条规定:人民法院审理人民检察院提起的公益诉讼案件, 人民检察院免交《诉讼费用交纳办法》第6条规定的诉讼费用。而针对公益组织提起的民事公益诉讼并无免交的规定, 即立法将检察院和公益组织是否交纳诉讼费用区别开来, 除此之外并没有任何针对公益诉讼费用征收的规定。

  民事诉讼设立当事人交纳诉讼费用制度的基础在于“受益者负担原则”, 即有偿主义, 主要因为民事诉讼是国家通过行使审判权解决民事争议的法律制度, 是国家为纷争当事人提供的特殊服务, 其目的在于保护私权, 对此, 当事人理应承担诉讼费用, 而不应像刑事诉讼案件全部由国家承担诉讼费用。该原则是针对普通私益诉讼而言的。随着社会经济的快速发展, 公益诉讼案件开始出现, 《办法》在制定时不可能预料到公益诉讼的出现及快速发展, 更不可能考虑到民事公益诉讼的特殊性, 基于此该规则不太适应民事公益诉讼, 因其是为了国家、社会的公共利益而利用司法资源。由于我国立法并未对诉讼费用作适当的修改, 故在常州“毒地”案中采取和一般私益诉讼相同的标准, 即标的额大小。

  二、民事公益诉讼费用征收的法理基础

  (一) 防止滥用诉权

  诉权是现代法治国家中的一项宪法性权利。诉讼费用的收取, 是为了限制当事人 (包括公益组织) 滥用诉权, 任何权利的行使都有范围, 诉权也是如此。滥用诉权是指当事人出于不合法的动机和目的, 利用法律赋予的诉权, 在明知缺乏胜诉理由的情况下, 以合法形式进行恶意诉讼, 以期通过诉讼而给对方当事人造成某种损害后果的行为。[3]众所周知, 公益诉讼耗费时间长、取证困难、投入成本大, 一旦恶意启动诉讼程序, 无疑会耗费对方当事人的时间、精力、金钱;同时也会浪费本就紧张的司法资源, 破坏司法资源的合理配置, 进而影响其他诉讼当事人要求救济的权利。因此, 有必要对该权利加以限制, 防止造成无谓的损失。

  通过收取诉讼费用、费用分担及相关程序的运行, 使当事人在提起诉讼时, 不得不考虑滥用诉权的风险, 进而自觉地规范其行为, 使民事公益诉讼制度得到有效地运行, 维护公众的合法权益。

  (二) 收取诉讼费用的正当性

  关于是否征收诉讼费用, 从立法体例看, 目前世界上有两种通行的做法:

  1. 无偿主义

  (1) 由于法律禁止私力救济, 当公民个人权益受到损害时, 司法机关有责任保护公民个人权益, 因此诉讼费用理应由国家负担, 普通私益诉讼尚且如此, 维护社会公共权益的民事公益诉讼更是如此。 (2) 现代国家强制性地向公民收取税款, 司法制度作为国家的一项重要制度, 无疑是在公民缴纳税款的基础上建立起来, 公民将争议的案卷诉诸法院后强制当事人交纳诉讼费用, 在一定程度上会使当事人面临双重交税的风险。[4]572 (3) 在法治社会, 所有公民均平等地享有将争议的案件诉诸法院的权利。国家有保护当事人合法权益的义务, 如果要征收诉讼费用的话, 会有一部分经济困难的当事人 (包括公益组织) 无法得到救济, 尽管立法规定了诉讼费用缓减免的情形, 但依然有碍当事人行使诉权。

  2. 有偿主义

  (1) 在国家尚未达到足够富裕、财政比较紧张的情况下, 收取适当的诉讼费用是必要的。案件当事人在保障司法制度运行的基础上需对其具体利用司法制度获得法院解决争议而产生的费用进一步负担, 即一方面当事人有义务维护国家基本制度的运行, 另一方面有义务负担因利用国家审判制度而耗费的资源。 (2) 设立诉讼制度之初, 受经济发展水平的限制, 公益诉讼并未出现, 所以其目的主要是为了保障公民个人的合法权益不受损害, 与社会公共利益关系不大。同时向将争议诉诸法院的当事人收取相关的诉讼费用有利于促使当事人严格遵守法律规定。但随着公益诉讼的出现及发展, 向无受益的公益组织收取诉讼费用具有不合理性。

  不管是实行有偿主义还是无偿主义, 均未考虑到公益诉讼, 都是在当时各国国情的基础上所作出的决定, 但随着公益诉讼的出现及发展, 民事诉讼活动不再只是维护私权, 还存在公共利益, 任何制度都脱离不开各国的现状, 诉讼费用收取情况也不例外。

  (三) 诉讼费用的性质

  对于诉讼费用性质的不同认识, 直接关系到案件收取费用标准的确定, 所以对于诉讼费用性质的研究和确定是进一步界定收取诉讼费用的依据及前提。关于诉讼费用的性质在理论界并没有作出统一的界定, 目前, 主要有四种观点: (1) 税收说认为案件当事人交纳受理费体现了税费的性质, 一方面使政府的财政收入增加, 另一方面可防止滥诉的发生。[5]544 (2) 惩罚说认为当事人交纳的诉讼费用视为国家对败诉当事人的处罚。[6]292 (3) 国家规费说认为, 一方面诉讼如同其他社会活动一样, 需要收取一定的规费, 以表明手续或程序的开始, 并显示主体对实施该行为的慎重, 另一方面, 司法机构解决民事纠纷会有相应的物质耗费。因此, 裁判费用也是当事人分担这种耗费必须要支付的。[7]303 (4) 补偿说认为诉讼费用应定性为诉讼程序使用费。[8]

  从我国立法规定来看, 我国诉讼费用的性质更倾向于国家规费说。如当事人在交纳诉讼费用后, 法院向原告、上诉人等开具财政部门统一的票据, 价格部门、主管部门可以对诉讼费用进行管理和监督。笔者认为:我国民事诉讼费用的构成有三部分, 笼统地划分诉讼费用的性质会以偏概全, 应按诉讼费用的组成部分进行认定, 前两部分现阶段性质应为国家规费, 后一部分属于补偿性质。

  三、我国民事公益诉讼费用存在的问题

  (一) 民事公益诉讼费用收费标准不科学

  《办法》第13条规定财产性案件以标的额大小分阶段按照比例累计交纳案件受理费。出于当事人和法院的计算考虑来看, 确实很详细及便捷, 但是将诉讼标的额大小作为收取诉讼费用的标准, 并不科学。因为处理案件的难易程度并不完全取决于诉讼标的额的大小。确实如此, 涉及数以千万的经济大案也许其中的是非曲直十分简单, 而一桩不起眼的家庭纠纷却可能是劳神费时的棘手案件, 所谓“清官难断家务事”。因此“就诉讼所利用的司法资源而言, 案件标的额大小与个案所消耗的司法资源之间并非成正比例函数关系。”[9]736故以标的额收取诉讼费用除了显示利益驱动的事实之外, 没有多少可以摆到桌面上的理由。[10]289此外与西方一些国家相比, 我国诉讼费用的收取标准还偏高。

  对一般私益诉讼而言, 收取诉讼费用就比较偏高, 更何况对民事公益诉讼, 因其不是为了自己的私人利益, 而是为了维护社会公众的权益, 对没有任何营利的组织来说, 昂贵的诉讼费用使其面对诉讼时, 会显得不堪重负。司法实践中虽出现本应由原告自身负担的必要费用, 合议庭可在裁决文书中以生态环境修复费用等款项酌情予以补偿。[11]但其做法没有相关的法律规定依据, 故存在不妥之处。

  (二) 立法之间出现冲突

  《办法》第15条与第8条的规定出现冲突, 前者是原告主动撤诉法院减半收取受理费, 而后者是法院驳回的案件无需缴纳受理费。仔细研究, 不难发现二者并没有无缝对接:当事人在一审判决结束后选择上诉, 此时如果上诉方主动选择撤诉, 根据法律规定当事人减半交纳案件受理费;但如果当事人不主动选择撤诉, 而是法院审查后驳回上诉, 当事人无需交纳案件受理费。案件 (包括公益诉讼) 到上诉法院后, 上诉法院不管是审查完毕与否均在一定程度上会损耗司法资源, 如果仅仅因为当事人主观心理不同, 就制定不同的收费规则, 无疑会使撤诉的当事人产生破罐子破摔的心理, 也与保障当事人诉权的理念相违背, 同时也与我国诉讼费用的性质 (从前文论述中看出我国诉讼费用的性质更倾向于国家规费, 而不是惩罚说) 以及当事人的处分权原则相冲突。

  一方面从经济利益角度出发, 当事人不会选择主动撤诉;另一方面, 有些律师抱着试试看的态度, 因为驳回上诉也无需交纳诉讼费用。该规定使诉讼当事人获得了钻法律漏洞的机会, 滥用上诉权利, 致使其成为浪费审判资源的一条“康庄大道”。

  (三) 诉讼费用的退还程序操作空白

  我国立法对诉讼费用的退还程序作了规定, 对规范法院随意征收诉讼费用具有一定的约束作用。法院在审理案件完毕后, 应当书面告知当事人负担的诉讼费用并附详细清单, 对当事人交纳多余的诉讼费用, 应在裁判书生效之日起15日内退还当事人。但遗憾的是只用一个条文作了简单规定, 实践中缺乏可操作性, 如在具体的诉讼活动中, 当事人随时都有可能变更诉讼请求数额, 从中可反映出诉讼费用的交纳并不是一个静态的过程。

  在我国司法实务中, 诉讼费用的征收方式是法院向原告方预收诉讼费用, 结案后按裁判结果在当事人之间分担。如, 在民事公益诉讼中, 公益组织胜诉后, 有权向被告方追偿, 被告方不履行, 原告有权向法院申请强制执行。这样一来, 一旦被告方无力支付或无财产, 受损失的就是公益组织, 法院将诉讼费用的风险转移给原告方负担, 这种规则将诉讼费用的预交和诉讼费用的负担转换成同一个概念, 损害了公益组织通过诉讼应获得的合法权益, 侵害了司法的公正性, 严重影响了诉讼费用标准的适用效果。通过浏览裁判文书网发现, 31起民事公益诉讼案件中, 仅有1起即常州毒地案中公益组织败诉, 由此可知在民事公益诉讼中, 大多数案件以原告胜诉为结点。如果公益组织胜诉后, 无法向被告获得追偿, 久而久之, 公益组织会具有消极性, 严重影响公共权益的维护。

  (四) 民事公益诉讼费用减免情形缺失

  《办法》第8条、第44条、第45条规定了免交诉讼费用的主体及情形:免交的主体为自然人;第15条、16条、18条及第46条规定了减交诉讼费用的情形。从相关的立法现状可以看出, 减免诉讼费用的主体及情形大多是针对自然人而设计的;对公益诉讼中可能出现及遇到的问题, 都未作规定。随着经济的快速发展, 《办法》中的相关规定已无法满足民事公益诉讼中面临的问题, 急需重新修改《办法》或者专门对公益诉讼进行立法。

  四、完善民事公益诉讼费用的相关对策

  在财产性案件中, 在以诉讼标的额大小累计交纳案件受理费的基础之上, 有针对性地对民事公益诉讼的征收作区别处理, 明确公益诉讼费用的征收标准及相关规定, 有助于民事公益诉讼良好运行。具体完善对策如下:

  (一) 实行按件征收的标准

  在私益诉讼中, 当事人维护的是自己的私人利益, 以诉讼标的的额的大小收取诉讼费用, 这对一般的民事诉讼当事人是合法且合理的。但民事公益诉讼不仅是为了公众的利益, 与刑事诉讼一样, 都是为了维护国家的利益, 促进社会的发展。而且以诉讼标的额交纳全部的诉讼费用, 对公益组织实属不易, 更不合理。

  对此, 民事公益诉讼可借鉴美国的按件收取受理费和申请费的相关规定。由于我国与美国的经济发展水平不一, 不适宜全部财产性案件采取按件收取, 但介于民事公益诉讼的特殊性, 在立案时不预先交纳案件受理费和申请费, 诉讼结束后, 公益诉讼原告败诉的, 采取按件收取的标准交纳;对被告败诉的, 仍以诉讼标的额大小收取诉讼费用, 促使其遵纪守法。当然财产性按件收取标准在非财产性案件的收取标准之上, 同时根据各地区的经济发展水平程度, 先行在个别地区作为试点 (可借鉴检察院作为公益诉讼原告试点的办法) , 待试点结果好坏再决定是否向全国推行。

  (二) 依据不同阶段不同程序制定征收标准

  我国法律对主动撤诉后诉讼费用的收取采用同一执行规则, 未依据案件实际进程进行区分, 而日本针对撤诉后诉讼费用的收取作了详细的规定, 对此我国可以借鉴其相关的做法。当事人在口头辩论终结前提出, 可执行免交诉讼费用的规则, 如果其在辩论终结后才主动撤诉的, 不再执行免交收取规则, 而是应该按“实际成本补偿原则”交纳诉讼费用。之所以针对撤诉设置不同的规则, 是因为在庭前准备阶段和在庭审活动结束后提出, 二者虽都是当事人主动向法院提出, 但其利用的审判资源有差异, 我们应依据实际损耗司法资源的多少进行收取, 即以案件在诉讼活动中进行的阶段来区分撤诉当事人应实际缴纳的诉讼费用, 立法简单粗略的规定, 导致司法实务中得不到很好的操作。针对法院驳回上诉的情形, 立法应规定当事人需交纳诉讼费用, 而不能因为其在一审中交过诉讼费用就赋予其不交的权利, 因为二审中法院对案件也进行了审查, 审查过程中也浪费了司法资源。笔者认为, 对驳回上诉和当事人自愿撤诉收取的诉讼费用应重新制定规则, 在考虑案件进行不同阶段的基础上, 以案件实际消耗的审判资源为基础收取诉讼费用。

  这样, 在统一诉讼费用性质的基础上, 既不侵犯宪法所规定的当事人享有的诉权, 也不损害当事人的处分权原则。构建诉讼费用多元化标准体系, 有助于促进公益诉讼的发展, 更好地维护公众权益。

  (三) 完善诉讼费用的预交和退还程序

  在民事诉讼活动中, 预交诉讼费用和负担诉讼费用看似相同, 实则二者是针对不同主体设计的, 预交是原告的义务, 而诉讼费用的负担是败诉方 (包括原告和被告) 的义务, 原告之所以能与法院发生诉讼法律关系基于其预交了诉讼费用, 而被告往往是因为原告将争议的案件诉至法院才被动地与法院产生诉讼法律关系。

  任何制度及规则并不是独立存在的, 如果在公益诉讼案件中仍采用分阶段累计百分比的诉讼费用征收标准, 需要健全诉讼费用退还程序作为保障机制, 其中根据案件在诉讼活动中审理的不同阶段而制定不同的交纳诉讼费用规则比原有的诉讼费用规则更具灵活性。公益组织胜诉后, 有权向败诉方追偿, 败诉方不履行的, 向法院申请强制执行。在穷尽所有方式后, 还不能得到满足, 公益组织可凭借裁判文书和相关的缴费凭条到法院指定的银行办理退还诉讼费用的手续。至于法院不能如愿得到诉讼费用, 则在法院发现败诉方有财产后, 可采取强制执行。

  (四) 增加公益诉讼费用减免的主体及情形

  经济基础决定上层建筑。随着公益诉讼的快速发展, 由于立法缺失相关征收公益诉讼费用的标准及依据, 进而导致在司法实务中, 法官缺少评判案件的依据, 在立法未作相关规定之前, 法官只能依据旧法, 对此作出的判决也是不合理的。因此, 有必要重新对民事公益诉讼费用减免的主体及减免案件、情形作详细的规定。

  扩大免交诉讼费用的主体, 不再局限于自然人。因在公益诉讼中, 一个不以营利为目的的组织, 还要维护社会公众的合法权益, 收取巨额的诉讼费用对其是无比困难。高昂的诉讼费用不只对自然人困难, 对公益组织来说也是沉重的。相关制度建设的不合理, 不利于维护社会的公众权益, 进而阻碍公益诉讼的健康发展。

  2015年最高院虽出台了《民事诉讼法司法解释》, 但对民事公益诉讼费用减免的主体及情形并未作单独的规定。仍然是以《办法》中的规定作为其征收的依据及标准。而《办法》是10年前制定的, 相关的规定已无法满足今天公益诉讼的发展, 进而导致法条之间未做到无缝衔接。因此, 有必要全面完善公益诉讼中诉讼费用征收的标准及减免的案件、情形。

  四、结语

  民事公益诉讼的出现及发展, 促进了公益诉讼立法的完善, 但公益诉讼费用的征收标准及依据并没有作专门的规定, 反而是和一般私益诉讼适用相同的标准, 这不利于公益诉讼的发展。因公益诉讼有其自身的特殊性, 即维护社会的公众权益, 而不是维护私权。公益诉讼大多是数以千万的案件, 以诉讼标的额大小收取诉讼费用, 对公益组织是不公平的, 而且在其胜诉后, 也不一定能向败诉方追偿到诉讼费用, 久而久之, 会使公益组织产生消极态度, 不愿提起公益诉讼。因此有必要重新构建公益诉讼费用征收的标准及依据。笔者坚信, 随着社会经济的快速发展, 法治不断健全, 公益诉讼费用的征收问题最终将会得到解决, 以便更好地促进公益诉讼的发展。

  参考文献
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