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PSR模型下环境政策审计困境与解决措施
发布时间:2018-07-06
摘要

  一、引言

  环境政策审计作为环境政策的“免疫系统”, 既是监管部门履行环境管理职能的有效途径, 也是监督环境责任主体治理生态环境的有效手段, 它发挥着协同治理的作用, 是实现国家治理目标的重要保障。
PSR模型下环境政策审计困境与解决措施
 
  我国生态环境审计体系主要由三部分构成, 一是占有主导地位的国家审计, 是环境政策及相关法律法规的制定者。国家审计利用其强制力实施的行政监督行为, 是经济社会发展过程中的防疫系统, 具有不可替代性、权威性、强制性及公共性这样一些特点;二是由具有较强专业性和适应性的社会审计人员组成的外部审计, 能够保证审计结果的客观性、公正性, 同时在外部审计的参与下, 审计范围也会由大型企业逐步扩展到中小型企业, 是实现审计全覆盖的重要途径;三是起基础性作用的内部审计, 内部审计可以将环境污染或资源破坏等一系列不合规、不合法的行为, 在源头处遏制, 这样不仅有效而且是对人力物力资源的一种节约, 可谓事半功倍。

  当前我国环境政策审计的主要参与者是政府, 政府环境审计推动生态文明建设, 政府审计是国家治理能力提高的必要手段, 政府环境审计是国家推动生态文明可持续发展的重要手段。为促进国家环保措施的落实及可持续发展战略目标的实现, 政府环境审计必然通过审计的监督、评价、控制及反馈, 发挥其揭露环境问题、评价环境管理效果、监督资金使用状况以及政策执行情况的作用。

  二、PSR模型下环境政策审计概述

  PSR模型最初是由统计学家拉波特和弗兰德提出的, 用于反应人类活动与环境治理相互作用的调解过程, 即人类社会发展过程中, 生产活动对环境造成压力 (Pressure) , 从而改变了环境的状况 (State) , 针对环境的变化以及未来发展的需要, 相关机构通过环境政策对环境变化做出反应 (Response) 。

  基于PSR模型这样一个因果关系的政策分析思路, 也可以构建出一个国家环境政策审计作用机理。社会经济发展对环境政策产生影响, 使得环境政策系统要素产生新的症状, 环境政策系统各要素发生变化由引起环境政策执行过程出现新的问题, 针对新问题, 审计部门做出响应, 发挥着协同治理作用, 进而提升环境政策执行效率, 促使环境治理目标的实现。

  PSR模型同样还反映出压力 (Pressure) —状况 (State) —反应 (Response) 之间的相互作用的关系。一方面, 若环境政策审计执行有效, 即R达到了应有的效果, 那么之前的环境状态S就会得到应有的改善, 进而环境治理的目标P就会实现;相反, 如果环境政策审计的作用没有很好的发挥, 即R没有得到很好地执行, 那么环境政策执行情况S可能较之前的状态会更加恶化, 政策预期目标P可想而知也不会顺利地达到。因此, 在PSR模型下, 环境政策审计是一个相辅相成的过程, 各个方面协同治理, 才是达到预期制定目标的必然途径。

  三、环境政策审计现实问题

  目前, 我国环境政策审计仍然处于探索进步的阶段, 与国家治理能力相适应的环境审计框架尚未形成, 较为系统的审计制度体系、理论以及实践路径都有待完善。必然, 在环境政策审计发展阶段, 在污染治理及环境保护政策过程实施过程中会存在一些现实的困境。

  (一) 环境审计意识起步晚

  在我国, 环境政策审计的主要参与者依然是政府, 出于比较被动的阶段。环保意识没有普及, 即使是有普及措施, 却没有得到良好的普及效果, 大企业的社会责任意识较之中小企业要强。一些中小企业仍然没有将治理环境污染上升到企业文化的层面上来, 这致使污染不能从源头遏制, 即使后期有治理, 也很难对环境做出原始状态的弥补。另一方面, 社会审计方面, 主要还是从事财务审计, 对于环境审计参与较少, 很难从第三人的角色转变为主人翁意识。

  (二) 环境审计具有“滞后效应”

  在“全程一体化”趋势下, 我国环境政策审计具有明显的“滞后效应”。一方面, 由于自身意识不足, 导致对污染了解甚少, 即使环境政策审计已经被政府审计所重视, 但是政策的制定本身也是存在缺陷的。我国现阶段的环境政策审计大多都是事后审计, 只是对某一环境政策执行后果进行评价然后对该政策的实施做出反馈, 在事前审计, 即政策制定阶段做出的努力较少, 没能够发挥出应有的预防功能。另一方面, 环境政策审计组织存在缺陷, 由于上下级信息不对称且各地环境污染状况千差万别, 使得政策制定没有一个相对固定的标准。

  (三) 环境政策审计重点不能把握

  在我国现阶段的环境政策审计执行阶段, 不能够做到全程一体化, 往往将审计的重点放错了位置。许多审计工作都以项目验收为结点, 对于后期的管理维护却不再重视, 使得大多数审计工作都流于形式、, 不能够真正地起到监督、评价、控制、反馈的作用, 这是对资源的浪费, 也是对环境政策审计的轻视。

  (四) 责任主体多, 绩效评价标准体系建立难

  根据对现行法规及文献的检索, 我国现行环境政策责任主体达15个部门之多。鉴于环境政策主体的多元化, 责任边界很难界定, 各部门之间会出现踢皮球现象, 监管的实施就产生一定的难度。一个有效的绩效评价标准很难制定, 问责机制也没有得到很好地落实。

  四、环境政策审计有效执行的可行路径

  (一) 加大宣传力度, 增强环境政策审计理念

  在政府工作部署上, 提高环境政策审计的责任意识, 增强环境问题的忧患意识。构建多元化共治环境政策审计平台。更好地发挥国家审计在环境审计的主导作用的基础上, 引导外部审计组织将工作重点放到环境政策上来, 同时要发挥内部审计的基础性作用, 更好地发挥环境审计对于生态文明建设, 对于国家治理能力提升以及对于中华民族伟大复兴的重要作用, 真正意义上的实现环境政策审计全局一体化。

  (二) 构建环境审计大格局

  将环境政策审计在事前、事中、事后均付诸实施, 实施监督审计执行情况, 使之常态化;建设具有本土特色的环境政策审计实施体系, 让环境审计不只是流于形式, 逐步实现环境政策审计有法可依;开展多部门联动审计, 争取将环境政策审计与直接相关部门协调作用, 实现跨部门合作, 将审计工作实施与部门日常工作中去;实行全过程跟踪审计, 对审计项目全过程监控、全方位跟踪、通过审计预警及时发现并解决问题, 将完善后的环境保护政策拿到实践中检验, 进而制定一个更加符合当前国家治理能力的PSR模型下的环境政策审计体系。

  (三) 完善评价体制, 落实问责机制

  环境政策绩效评价的前提是建立一个完整的环境政策绩效评价体系。通过对环境审计结果的评价, 为环境政策的实施推广做好基础。因此, 应该建立一个从环境现状、治理效果、资金投入状况、经济结构调整等多个维度的评价体系。另一方面, 对于没有达到政策预期目标且存在资源浪费现象的行为要进行问责, 检查其执行过程是否存在不合理、不合规的情况, 依照相关法律法规对相关部门及人员追究其责任。

  五、结语

  各级政府应当积极响应“绿水青山就是金山银山”理念的号召, 制定完善环境政策审计制度体系, 完成生态文明建设目标, 早日实现中华民族伟大复兴的中国梦!

  参考文献
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